内容摘要: 财政基础教育支出绩效评价，是公共财政体制下政府管理公共支出的符合市场经济国家惯例的间接监督管理方式和手段，是完善公共财政特别是深化部门预算改革、强化支出效益观念和责任意识的客观要求，是提高基础教育支出效率、合理配置基础教育资源的有效途径。本文以受托经济责任理论和“3E”原则为基础，采用占用主体分类法和支出功能分类法，设计财政基础教育支出评价指标体系框架，通过对财政基础教育支出案例分析，对财政基础教育支出绩效评价指标体系的实效性和可行性进行研究。
基础教育的属性为准公共品。基础教育投入规模和结构是由政府确定，并通过财政支付实现。按照公共财政理论，投资规模应满足需求和效率两个原则。财政基础教育支出与其他事业发展的支出一样，必须依据规模经济原理、最优化原理和科学管理的方法，利用有限的资源取得最佳效益。在西方国家，绩效评价已成为政府制定教育政策、分配学校经费和加强学校管理的重要手段。我国财政基础教育支出绩效评价工作尚处于起步阶段，目前还未建立完善的财政基础教育支出绩效评价体系。为了科学合理确定财政基础教育支出规模，优化财政基础教育支出结构，客观公正地评价基础教育资源配置的绩效，提高基础教育资源的使用效率和管理水平，本课题以受托经济责任理论和“3E”原则为基础，按占用主体分类法和支出功能分类法，设计财政基础教育支出绩效评价体系，并采用定量分析、定性分析和综合分析判断相结合的方法进行实证分析，力求在财政基础教育支出绩效评价方面有所创新。
一、财政基础教育支出绩效评价的理论基础、原则和现状
（一）财政基础教育支出绩效评价的内涵和范围
财政基础教育支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政基础教育支出行为过程及其效果，包括经济绩效、政治绩效和社会绩效，进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。从经济学角度看，财政基础教育支出绩效评价属生产关系范畴。由于不同国家的国情不同，市场经济的类型各异，市场化程度存在较大差异，导致财政基础教育支出的内容也各有不同。
我国基础教育主要包括学前教育、九年义务教育、普通高中教育、特殊教育和扫盲教育等领域。在公共财政框架下，财政基础教育支出的主要内容：一是教育支出中用于基础教育范围的人员支出、公用支出、对个人和家庭的补助和其他支出；二是教育基建支出中用于基础教育范围的购买房地产、校舍建设、大型教学设备等方面的支出。随着我国财政支出体制改革的不断深入，公共财政支出体系的逐步形成，财政基础教育支出的范围和内容将会不断调整。现阶段我国财政基础教育支出的问题集中体现在支出规模、支出结构和支出绩效等方面。基础教育支出绩效则是整个财政基础教育支出分析的核心，它不仅关系到基础教育事业能否协调稳定发展，而且关系到一个地方全社会资源的合理优化配置及效率的提高。
（二）财政基础教育支出绩效评价的理论基础
受托经济责任理论认为，随着人类社会的发展，人类拥有的财产规模不断膨胀，致使财产所有者无法直接经营和管理所掌握的财富和资源，由此必然导致财产所有权和财产经营管理权的分离。财产所有权与财产经营管理权的分离，又客观上导致了财产委托者对财产受托者进行经济监督的需要。由于委托人和受托人在财产经营管理上存在着法律、时间、空间和信息等诸方面的分离性，使得委托人往往不能直接控制受托人的责任履行过程和会计报告质量，因此，必须借助于一个独立的第三者来实现这种控制，这就直接导致了绩效评价的产生。
绩效评价对于受托经济责任的履行具有两个作用，一是反映和控制受托经济责任的具体履行过程；二是反映受托经济责任履行的最终结果。在实践中，后者对于委托人来说更为重要，它是委托人了解责任履行状况的最基本依据。政府作为纳税人的代言人，代表纳税人筹集财政资金，并分配使用财政资金，有责任对其支出管理情况进行绩效评价，以评判其支出管理过程是否符合经济性、效率性和有效性原则，是否达到最大的财政支出效益。这种受托经济责任理论就构成了财政基础教育支出绩效评价的基础理论。
（三）财政基础教育支出绩效评价的原则
20世纪80年代以来，西方国家从政府支出绩效评价实践中总结出了“3E”原则，即“经济性（Economy）、效率性（Efficieney）和有效性（Effectiveness）”。“3E”在绩效评价过程中，针对评价对象、评价目的的不同各有侧重，三要素之间互相区别，又互相联系，构成绩效评价的标准体系，并成为绩效评价的基本原则。
在财政基础教育资金使用过程中，资金使用单位因对支出绩效的模糊认识，或忽视最终的目标、效果而单纯追求支出的经济节约；或不顾效果单纯追求效率而造成浪费；或追求所谓“效果”而不顾资源情况，最终影响综合效果等。因此，要对财政基础教育资金使用状况进行科学、客观的绩效评价，就不能片面地、孤立地分析其中的某一个要素，而要从经济性、效率性和有效性三要素进行综合考察、分析，并将三个要素进行量化，先确定具体的标准，把计算出的算术比或实际值，与一定的标准或预期进行比较，然后得出结论，从而实现综合评价的目的。
（四）财政基础教育支出绩效评价的现状
公共财政理论和效益财政理论的建立，对财政效益的研究主要包括财政收入效益、财政支出效益、财政平衡效益和财政体制效益等方面。财政基础教育支出绩效评价工作是随着财政支出效益理论的发展而发展的。1990年，为加强文教行政财务管理，提高资金使用效益，财政部制定了《文教行政财务管理和经费使用效益考核办法》。
1995年，湖北省财政厅按照建立效益财政的思路和财政部关于进一步深化文教行政财务改革意见，制定了《湖北省教育经费使用效果综合考核试行办法》。考核对象主要是基础教育领域的中小学校，其主要内容包括教师工资兑现、定员定额管理、专项经费管理、收入管理、教育费附加管理、中小学校舍建设、勤工俭学和财务监督等8个方面。
1998年，根据《事业单位财务规则》和《行政单位财务规则》，财政部对原《办法》进行了修订，新办法的主要内容：一是明确了考核目的、原则、对象和级次；二是制定了考核指标体系，分为综合考核指标（12项）、单项考核指标（47项）两大类，其中单项考核指标又分为经济效益指标和社会效益指标。三是规定采用百分制量化，并结合因素分析法、结构分析法和差额分析法进行分析计算。
随着社会主义市场经济体制下公共财政体制框架的初步建立，财政支出效益问题开始受到人们的普遍关注，加强财政支出管理，提高财政资金使用效益成为财政管理工作的主要目标。2001年，湖北省财政厅根据财政部的统一部署，率先在恩施自治州选择了恩施高中等5个单位进行财政支出绩效评价试点工作，随后，财政部和湖北省财政厅派员对试点工作进行了全过程的跟踪调研，认为恩施州在试点工作中，已建立起较为有效的评价工作组织体系、探索出了一套较为合理的工作流程、制定了财政教育支出等9套评价指标体系、初步建立了财政支出绩效评价的有关制度，为今后全面开展财政支出绩效评价工作奠定了基础，并向全国推广。
财政支出绩效评价工作是一项十分复杂的系统工程，在我国尚处于起步阶段，还没有形成一套完整的理论体系和方法体系，还需要更多的理论和实践准备。目前最重要的必须解决好三个问题，一是如何对财政支出进行科学分类。例如教育支出中既有研究生教育支出、大学教育支出、中学教育支出、义务教育支出，也有校园建设和改造项目、教师工资、学生补助、科研支出，还有人员开支、公用支出等等。同一类支出中的不同项目具有很大差异，给财政支出进一步细化带来很多麻烦；二是如何解决评价指标的通用性。财政支出的公共性与复杂性特征，使我们短期内很难找到合适的指标来覆盖所有的项目，也很难找到合理的方法来对社会效益和长期效益进行对比分析；三是如何制定合理的标准值。突出表现在基础数据的缺乏、标准的区域特征很不易消除和社会效益量化等问题。
二、财政基础教育支出绩效评价体系的框架设计
构建财政基础教育支出绩效评价体系，应在财政支出绩效评价的总体框架下进行，具体包括：制度体系、指标体系、标准值体系、评价方法体系和工作组织体系等。
（一）财政基础教育支出绩效评价的制度规范
评价制度是评价行为应遵守的规范，是开展评价工作的方法依据，制度体系的建设在绩效评价工作中的作用至关重要。从我国目前的情况看，财政支出绩效评价法律、法规建设近乎空白，制约了绩效管理工作的深入开展。为此，首先要加快财政支出绩效管理的法制化建设步伐，在《预算法》、《审计法》、《教育法》和《义务教育法》等法律中增加绩效管理的条款，通过强化财政支出绩效的法律地位，加强财政绩效管理的约束力。其次，各级人大对政府财政收支预决算的审查要从合规、合理、合法性审查向绩效结果审查转移。第三，要研究制定《财政支出绩效评价准则》、《财政支出绩效评价办法》、《财政支出绩效评价指标设置及标准》、《财政支出绩效评价结果应用》等制度和办法。第四，要建立财政、使用财政资金的单位、审计、监督机构、社会中介机构在绩效评价管理中的工作制度与规则，明确业务分工和职责。
（二）建立财政基础教育支出绩效评价指标体系的原则
财政基础教育支出绩效评价指标体系的设计，主要从两个层面进行考虑。一是从政府、投资者和债权人角度考虑。从政府的角度看，一方面政府是维持资源配置秩序的政策制定者，同时还要行使行政权利，担负基础教育资源配置的调控角色；另一方面，政府又是学校资产最大的所有者，因而它关心的是学校资产的使用情况、使用效率和使用的安全性以及学校对国家和社会的贡献水平，并对学校管理者的管理活动进行评价和监督。从投资者和债权人的角度看，他们侧重于关心学校的财务状况、投入产出效率、自筹经费的能力、负债水平和偿债能力等。二是从指标的构成形式考虑。在财政基础教育支出中，包含的层次很多，有学前教育支出、小学教育支出、中学教育支出、扫盲教育支出、特殊教育支出等，由于各类学校的具体情况不同，其间的差异和个性特征决定了它们之间的绝对比较是不可能的。因此建立财政基础教育支出绩效评价指标体系时，除了要遵循科学性、可比性、可操作性和统一性原则外，还要按照整体优化原则、符合长期利益原则和动态完善原则，审慎地选择评价指标，既兼顾到评价对象的个性化特征，又考虑到学校绩效管理的共性；既考虑到规模不可比的制约，又考虑到绩效相对可比的可行性。
（三）财政基础教育支出绩效评价分类体系框架
依据财政支出绩效评价的分类方法，财政基础教育支出绩效评价工作可以在四个层面开展，即财政基础教育支出项目绩效评价、单位绩效评价、部门绩效评价和综合绩效评价。按照项目和学校所使用的财政经费的功能，将单位和项目绩效评价划分为学前教育、小学教育、中学教育、扫盲教育、特殊教育、其他等六类；按照部门性质将学校划分为公办学校、民办学校；综合绩效评价按财政管理级次分为国家财政基础教育支出绩效评价、地方财政基础教育支出绩效评价（省、市、县和乡）。
财政基础教育支出绩效评价分类体系图
（四）财政基础教育支出绩效评价指标设计
1、基础教育投入的努力程度评价指标：对基础教育投入总量进行评价，主要分析基础教育投入总量是否满足了区域社会经济和基础教育发展的需要。包括基础教育投入总量占GDP的比例、财政基础教育支出占GDP的比例、基础教育支出占财政支出比例、基础教育支出占教育支出的比例等指标。通过评价基础教育支出占GDP和财政支出的比例是否合适，是否符合本地区特点来评价基础教育投入总量的规模和结构是否合理。同时还运用各级财政对基础教育的拨款总额、财政投入乘数、创收能力（校办产业和其它事业收入占学校总收入的比率）、负债率、人文发展指数（由教育程度、健康水平和医疗水平三部分组成的一项综合性的生活质量指标）等指标来评价某个地区的基础教育财政支出效益和基础教育发展现状。
2、基础教育投入的进步程度评价指标：评价基础教育投入增长速度是否达到法律、政策性的规定。包括基础教育财政拨款增长率、总资产增长率、财政基础教育支出增长速度、三年财政基础教育支出平均增长率、生均基础教育支出增长率、生均公用支出以及人均基础教育支出等指标，评价财政基础教育支出的增长是否高于经常性财政收入的增长，反映国家和地方政府对基础教育投入的保障程度。
3、基础教育资源配置的合理性评价指标：评价基础教育投入的分配是否合理，主要评价财政基础教育支出与财政基础教育基建支出的配置比例，反映基础教育事业发展中的基建投入水平；基础教育支出中公用支出所占比例、人员支出所占比例，反映教育事业的办事效率和财政资金的支出结构；教育支出在特殊教育、中学教育、小学教育、学前教育中的比例，反映财政基础教育支出的分配结构；不同教育类别，如中学教育支出占基础教育支出的比例、民办学校占公办学校的比例等指标；此外还要评价各级基础教育生均教育支出的差异，以评价财政教育资源对各级各类学生分配的公平性。
4、基础教育投入利用效率评价指标：主要包括以下几方面：
（1）基础教育成果数量指标：包括基础教育投入利用效率，如万元财政投入培养学生数（在校学生人数/基础教育财政拨款×学生质量系数）、生均培养成本等指标；年度教育支出利用效率，如平均每所学校总收入（财政基础教育拨款+事业收入+其它收入/学校总数）、教师人均科研经费（基础教育科研支出总额/专任教师总数）、生均图书资料册数、生均教学用房面积、生均教学设备价值等指标；年度基础教育基建支出利用效率，如年度新增校舍比率（新增校舍面积/原校舍总面积）、危房改造率等指标。
（2）基础教育成果质量指标：包括人才费用质量系数、年度基础教育投入有效率、年度基础教育投入有效额、毕业率、升学率、统考合格率、入学率（包括残疾少年儿童入学率）、辍学率、脱育率等指标。
（3）基础教育人力资源利用效率指标：包括学校对教师、行政人员、工勤人员等人力资源的利用效率，如师生比、师资队伍培训率、专任教师占教职工的比重、教师职称合格率、专任教师高级职称比例和教师结构比例等指标。
（4）基础教育物力资源利用效率指标：包括基础教育物力资源利用效率，如固定资产增长率、生均固定资产额、教学设备利用率、教学设备完好率、固定资产收益率（服务净收益/固定资产总值）等指标；教育财力资源利用效率，如事业收入增长率、学校经费自给率等指标；以及教育规模效益指标，如学校密度、在校学生人数等指标。
（5）基础教育科研成果指标：如当年教师人均发表论文数、学校（教师）当年出版的教学专著等指标。
5、基础教育重点项目建设评价指标：对基础教育重点项目的财政支出进行评价，应结合项目支出的内容设置指标，如项目资金到位率、项目实施合格率，以及项目完成后的效果，如新增教室面积、新增教学设备、新增容纳学生入学人数等指标，反映财政项目支出的投资回报。
6、基础教育定性（评议）指标：评议指标是用于基础教育改革与发展、资源配置状况、服务数量和质量等方面非计量因素，是对计量指标的进一步补充。通过对评议指标各项定性因素的分析判断，对计量指标评价结果进行全面的校验、修改和完善，形成财政基础教育支出绩效定量与定性评价相结合的综合评价结论。包括领导班子基本素质、在职教师队伍素质、基础管理水平、发展创新能力与战略、服务硬环境与服务满意度、综合社会贡献等指标。
（五）财政基础教育支出绩效评价标准体系
财政基础教育支出绩效评价标准分为定量标准和定性标准，但定量标准和定性标准根据取值基础不同，分为行业标准、计划标准、经验标准、历史标准等四种类型（见下图）。从理论上讲，这些标准都可以作为衡量和评判的基准，但在具体操作上，由于各标准的技术方法、统计口径、适用范围各不相同，而且只采用单一标准极易导致评价结果偏向主观，所以评价实施者应根据评价目标和评价对象的不同来确定适当的评价标准。
财政基础教育支出绩效评价标准分类图
1、行业标准。是以一定行业许多群体的相关指标数据为样本，运用数现统计方法计算和制定出的该行业评价标准。它适用于单位支出绩效评价和项目支出绩效评价，作为标准体系的组成部分，也可纳入到综合绩效评价中。行业标准需要以强大的数据资料库做支持才能得到充分应用。目前我国的财政管理数据库建设刚刚起步，与绩效评价相关的评价指标数据还不够充足，基础教育评价中需要使用的“生均培养成本”、“毛入学率”等指标标准值无处可寻。因此，健立和完善数据资料库尤为重要。
2、计划标准。是指以事先制定的目标、计划、预算、定额等预定数据作为评价支出绩效的标准。如《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中提出，“初中阶段入学率达到90%以上，青壮年非文盲率保持在95%以上；高中阶段入学率达到60%左右，学前教育进一步发展”。这就是“十五”期间国家制定的基础教育改革与发展的计划标准。计划标准的作用是通过将实际完成值与预定数据进行对比，发现差异并达到评价目的。例如每年各级财政部门向人大所提交的预算草案报告，其中每年的教育支出预算规模，就可以作为判断教育部门年度末预算执行情况的计划标准。计划标准具有不确定性，随着支出行为所处阶段不同，其计划标准也有所不同。
3、历史标准。是以本地区、本部门、本单位或同类部门、单位、项目的绩效评价指标的历史数据作为样本，运用一定的统计学方法计算出的各类指标的平均历史水平。历史标准也可以是该地区、部门、单位或项目过去形成或存在的某个数据，如上年实际数、上年同期数、历史最好水平等（见下表）。
全国中小学预算内教育事业费的支出构成
年 份 中 学 小 学
人员经费支出(%) 公用经费支出(%) 人员经费支出(%) 公用经费支出(%)
1952 57.2 42.8 85.2 14.8
1957 73.4 26.6 95.6 4.4
1965 72.8 27.2 89.3 10.7
1978 62.6 37.4 74.7 25.3
1980 66.9 33.1 77.9 22.1
1988 76.5 23.5 85.1 14.9
资料来源：摘自上海市智力开发研究所《基础教育与国家发展》，华东师大出版社。
由于历史标准具有较强的客观性和权威性，在实际操作中得到了广泛应用。需要注意的是，运用历史标准的基本假设是现行评价对象所处的环境与历史标准所涉及的那段时间的环境大体一样。如果环境发生了较大变化或者持续不稳定，则不适宜采用历史标准进行评价。实际运用时也要对历史标准进行及时修订和完善，尤其要注意剔除价格变动、数据统计口径不一致和核算方法改变所导致的不可比因素，以保证历史标准符合客观实际情况。
4、经验标准。是根据长期的财政经济活动发展规律和管理实践，由在财政管理领域有丰富经验的专家学者，在经过严密分析研究后得出的有关指标标准或惯例。比如国际上在衡量一个国家财政赤字规模是否适度，通常采用财政赤字占GDP比例（简称“赤字率”），一般公认的赤字率为不超过3%；再如，财政供养系数的国际公认标准为1%。
经验标准适用于缺乏同业比较资料，尤其是缺乏行业标准时的绩效评价。即便两种标准同时可供使用，当行业标准不如经验标准权威性高时，为保证评价结果得到评价对象和社会公众的认可，应当选择经验标准而非行业标准。
（六）财政基础教育支出绩效评价计分方法
财政基础教育支出绩效评价计分方法体系是围绕财政基础教育支出绩效评价的分类体系，利用功效系数法将不同层次的评价指标根据评价标准进行无量纲化处理和转换，依据层次分析法设定不同层次指标的权重，然后采用综合指数法根据各项指标的权数进行加权汇总综合，得出量化的评价结果，最后依据量化的评价分数对评价对象做出正确判断和评议。现以湖北省恩施高中为例，对财政基础教育支出绩效评价计分方法的实效性和可行性作进一步验证分析。
1、选定评价指标。根据财政对恩施高中财政支出绩效评价的目的，选择确定12项定量指标和6项定性指标（见表4）。
2、明确标准值类型。恩施高中属于单位绩效评价范畴，所属大行业是教育；又根据恩施高中在教育行业中属基础教育类的普通高中，因此，要衡量恩施高中的财政支出绩效应与全国或全省同类普通高中学校进行比较，其行业标准值类型为教育—基础教育—普通高中。
3、测定行业标准值。第一步以2002年湖北省行政事业单位决算资料作为信息库，检索出湖北省所有（1000户）普通高中学校的单户资料作为初始数据库。从初始数据源中将普通高中学校的全部数据提取出，并剔除每户高中学校与评价指标无关的数据。第二步以递进平均法测算出湖北省普通高中行业优秀值、良好值、平均值、较低值和最差值。如教育支出增长率平均值=（Z1高中学教育支出增长率+ Z2高中的教育支出增长率+……+ Z1000高中的教育支出增长率）/1000×100%，由此得出平均值为25.9%。第三步，筛选出大于“平均值”的样本数据，用上述方法计算出这些样本数据的平均值作为评价标准的“良好值”。第四步，运用同样的方法分别计算出“优秀值”、“较低值”和“最差值”等各档次的标准值（见表1）。
湖北省财政基础教育支出绩效评价标准值（高中）
表1
评 价 指 标 行业
优秀值 行业
良好值 行业
平均值 行业
较差值 行业
最差值
教育支出增长率（%） 84.9 55.4 25.9 -7.8 -41.5
财政投入乘数 6.2 4.5 2.9 2.0 1.0
生均经费增长率（%） 52.0 33.3 14.6 -14.1 -42.8
公用经费增长速度（%） 69.4 37.6 5.8 -31.2 -68.3
教育人员经费占教育支出比重(%) 14.9 29.6 44.2 67.1 90.1
公用经费占教育支出比重（%） 43.1 33.0 22.9 16.4 9.9
事业收入占总收入的比重（%） 55.4 45.0 34.5 26.2 17.9
事业收入增长率（%） 69.0 44.0 19.0 -0.7 -20.4
固定资产利用率（%） 100.0 95.0 90.0 85.0 80.0
万元财政投入培养学生数 29 20 10 7 4
师生比（1：） 20 17 14 12 10
专任教师占教职工的比重（%） 85.0 72.5 60.0 50.0 40.0
4、评价指标权重赋值。指标权重是指在一个指标集合体中各个指标所占的比重。为便于评价计分，一个指标体系的总权数通常为100，其中每项指标的权重，应根据各项指标在整个体系中的重要程度，运用规定的方法在总范围内分配。恩施高中的评价由多项指标构成，选用德尔菲法确定指标权重。具体做法是由相关专家和从事财政管理的实际工作者，采取调查问卷的形式，独立将100分总权数分配给各项指标，然后综合分析专家的意见，确定每项指标的权重（权重赋值见表4）。
5、计算指标实际值。根据经有关部门核准的恩施高中会计决算报表、统计报表等数据信息，按照指标计算公式，计算出各项评价指标的实际值（见表2）。
恩施高中财政支出绩效评价指标实际值计算表
表2
指标名称 计 算 过 程
1、分子 2、分母 3、结果
教育支出增长率（%） 本年度教育支出 9182948.20 上年度教育支出 9127970.00 3=（1÷2－1）×100 0.6
财政投入乘数 教育经费收入 9473686.68 财政性教育经费拨款 2105200.00 3=1÷2×100% 4.5
生均经费增长速度（%） 本年生均经费 4398 上年生均经费 4042 3=（1÷2－1）×100 9
6、定性指标评议计分。评议人员（最低不得少于5人）依据评议指标评价参考标准，采用调查问卷、座谈等形式，以综合分析判断的方式确定各项评议指标所处等级，并确定每个等级对应的参数，再乘以指标权数，得出每位评议人员对指标的打分，最后将每位评议者对指标的评分加权平均，求得每项指标的最终分数（见表3）。
恩施高中财政支出绩效评价专家评议计分表
表3
评 议 指 标 专家1 专家2 专家3 专家4 专家5 平均分
领导班子基本素质 16.50 18.00 15.50 18.50 17.50 17.20
在职教育队伍素质 15.00 15.00 14.50 15.00 15.50 15.00
基础管理水平 14.00 13.00 14.50 14.50 14.00 14.00
发展创新能力与战略 14.50 14.50 15.50 15.50 15.00 15.00
服务硬环境与服务满意度 15.00 15.50 15.00 14.50 14.00 14.80
综合社会贡献 13.00 15.00 15.00 14.75 16.00 14.80
合 计 90.80
7、基本分数的计算。根据选用的湖北省财政基础教育支出绩效评价标准值，确定各项计量指标实际值所处的档次，运用改进后的功效系数法的计算公式，即：基本分数=[（实际值-实际值所处下档标准值）/（实际值所处上档标准值-实际值所处下档标准值）×0.2+实际值所处下档标准值的标准系数]×权重，分别计算各项指标得分。例如：教育支出增长率得分=[（0.6-(-7.8)）/（25.9-(-7.8)）×0.2+0.4]×8=3.6。最后把各项指标的得分加总，得出恩施高中财政支出绩效评价基本分数为68.8分（见表4）。
8、综合评价分数（评价结果）的计算。根据《财政支出绩效评价实施办法》规定，定量指标权重为80%，定性指标权重为20%。因此，恩施高中的综合评价分数是将定性评价的基本分数乘以其权重加上定性评价的评议分数乘以其权重，即：综合评价得分=68.8×80%+90.8×20%，评价结果为73.2分（见表4）。
恩施高中财政支出绩效评价得分总表
表4
定 量 评 价 实际值 权重 基本
分数 定性（评议）指标 权重 评议
分数 综合
分数
教育支出增长率（%） 0.60 8 3.6 领导班子基本素质 19 17.2
财政投入乘数 4.50 12 9.5 公务员(在岗职工)素质 16 15.0
生均经费增长率（%） 9.00 5 2.8 基础管理水平 15 14.0
公用经费增长速度（%） 2.00 5 2.9 发展创新能力与战略 15 15.0
教育人员经费占教育支出比重(%) 22.00 7 6.3 服务硬环境与服务满意度 17 14.8
公用经费占教育支出比重（%） 29.00 7 5.0 综合社会贡献 18 14.8
事业收入占总收入的比重（%） 77.00 9 9.0
事业收入增长率（%） 1.30 6 2.5
固定资产利用率（%） 100.00 8 8.0
万元财政投入培养学生数 8.00 13 6.1
师生比（1：） 1：14 13 7.8
专任教师占教职工的比重（%） 70.00 7 5.3
100 68.8 100 90.8 73.2
（七）财政基础教育支出绩效评价的组织实施
财政基础教育支出绩效评价的组织实施，是指执行绩效评价任务的机构、人员根据评价工作流程和目标，制订具体方案并开展工作，在保证评价质量的基础上完成总体的绩效评价工作。财政基础教育支出绩效评价的组织实施是保证财政支出预算科学、提高财政资金使用效率的基本条件，它贯穿于评价工作的始终，是保障绩效评价具体落实，并实现绩效评价目标的重要前提。组织实施绩效评价的基本程序主要包括前期准备、方案设计、组织实施、现场评价、内业计算评估、评价总结等内容（见下图）。
三、财政基础教育支出绩效评价实证分析
案例一 恩施州财政基础教育支出绩效评价
（一）评价对象概况
恩施自治州国土面积2.4万平方公里，总人口381.8万人，属西部大开发地区。2003年，全州地区生产总值140.84亿元，财政收入10.95亿元，农村居民人均收入1498元。全州现有小学1428所、教职工16701人、在校学生383371人；初中173所、教职工10201人、在校学生181654人；普通高中24所、教职工2445人、在校学生37239人；特殊教育学校5所、教职工60人、在校学生551人；幼儿园104所、教职工2977人、在校学生52924人；全州有民办中小学校5所，在校学生920人，民办幼儿园60所，在园儿童5596人。2003年全州基础教育支出5.84亿元，其中财政拨款4亿元。
（二）评价目的和内容
对恩施州基础教育的总体评价属综合绩效评价范畴，评价年度为2003年。评价目的，一是对财政基础教育投入总量和支出结构进行评价，分析考核恩施州基础教育财政投入规模和结构是否符合本地社会经济和基础教育发展的实际；二是对基础教育的运行绩效进行评价，反映全州基础教育财政支出效益和基础教育发展现状，分析国家和地方对基础教育投入的保障程度，为党委、政府和各级主管部门提供决策依据。
（三）评价依据与评价过程
本次评价遵循恩施州人民政府印发的《恩施州财政支出绩效评价实施办法》、恩施州财政局印发的《财政教育支出绩效评价指标体系》，采用定量分析、定性分析和综合分析判断法相结合的评价方法，以恩施州教育部门近三年行政事业单位会计决算报表和统计年报等数据资料为基础，以恩施州财政局制定的《财政基础教育支出绩效评价标准值（2004）》作为计量指标评价标准，结合国家、省、州发布的有关基础教育改革与发展的经济性目标、社会性目标和部门性目标作为计量指标评价参考标准，在认真审查与核对的基础上，测算出定量评价结果；定性评价由专家咨询组依据评价对象提供的相关资料，采取调查问卷、听取情况介绍及座谈提问、统计分析，得出定性评价结果。评价工作组和专家咨询组综合定量评价结果和定性评价结果，形成综合评价结论。
（四）评价指标的选取
为满足本次评价目的需要，从评价指标库中选取28项计量指标，其中以基础教育投入努力程度和进步程度为评价重点，选取12项计量指标；以基础教育投入的利用效率和质量为评价重点，选取16项计量指标（见表9）。通过各项指标实际值与行业标准、历史标准和计划标准的比较，考察分析恩施州在评价年度里，财政基础教育投入总量是否满足了本地区社会经济和基础教育发展的需要，综合考核恩施州财政基础教育支出运行绩效。
（五）评价列表
恩施州财政基础教育支出绩效评价基础数据表
表5
指 标 名 称 2003年 2002年
财政基础教育支出总额（万元） 58353 51934
（1）其中：人员支出（万元） 36846 35740
公用支出（万元） 20639 15520
（2）其中：高中（万元） 9238 25560
初中（万元） 19909
小学（万元） 28470 25494
幼儿园（万元） 602 624
特殊教育（万元） 134 256
财政收入总额（万元） 109501 104234
财政支出总额（万元） 245034 223276
教育支出总额（万元） 69652 62499
财政基础教育拨款总额（万元） 40026 36805
其中：初中（万元） 14078
小学（万元） 22352 20663
在校学生人数（人） 655739 631855
其中：高中（人） 37239 32866
初中（人） 181654 184526
小学（人） 383371 365286
幼儿园（人） 52924 48549
特殊教育（人） 551 628
专任教师数量（人） 27439 27593
其中：高中（人） 1859 1749
初中（人） 9115 8835
小学（人） 15750 16314
幼儿园（人） 664 644
特殊教育（人） 51 51
教职工人数（人） 30384 30871
其中：高中（人） 2445 2374
初中（人） 10201 10007
小学（人） 16701 17480
幼儿园（人） 977 950
特殊教育（人） 60 60
固定资产（万元） 114029 104385
学校数量（所） 1734 1817
其中：高中（人） 24 24
初中（人） 173 173
小学（人） 1428 1512
幼儿园（人） 104 103
特殊教育（人） 5 5
图书册数（万册） 396 350
资产总额（万元） 129053 120934
负债总额（万元） 15246 15283
其中：普九债务（万元） 10000 12000
2000财政基础教育支出总额（万元） 35041
1999财政基础教育支出总额（万元） 30190
地区总人口（万人） 381.79 381.01
地区国土面积（平方公里） 24000 24000
地区国民生产总值（万元） 1408400 1300929
恩施州财政基础教育支出绩效评价规模与结构指标计算分析表
表6
指 标 名 称 2003年实际值 2002年实际值 增减比例
财政基础教育支出占GDP的比重（%） 4.14 3.99 0.15
财政基础教育支出占财政支出的比重（%） 23.81 23.26 0.55
财政基础教育支出占教育支出的比重（%） 83.78 83.1 0.67
财政基础教育支出增长率（%） 12.36 18.57 -6.21
财政基础教育拨款增长率（%） 8.75 17.7 -8.95
三年财政基础教育支出平均增长率（%） 18.51 19.82 -1.31
生均基础教育支出增长率（%） 8.27 17.43 -9.16
义务教育生均支出指数（%） 17.49 —— ——
其中：初中 21.01 —— ——
小学 9.25 —— ——
人员支出占基础教育支出的比重（%） 63.14 68.82 -5.68
公用支出占基础教育支出的比重（%） 35.37 29.88 5.49
财政收入增长率（%） 5.05 6.26 -1.21
财政支出增长率（%） 9.74 20.22 -10.48
恩施州财政基础教育支出绩效评价运行绩效指标计算分析表
表7
指 标 名 称 2003年实际值 2002年实际值 增减比例
高中入学率（%） 30.44 28.63 1.81
中学入学率（%） 94.30 93.29 1.01
小学入学率（%） 98.95 99.68 -0.73
普通高考上省线率（%） 72.50 49.44 23.06
中学辍学率（%） 5.90 8 -2.10
小学辍学率（%） 1.04 1.54 -0.50
师升比（1： ） 24 23 1
其中：高中 20 19 1
初中 20 21 -1
小学 24 22 2
幼儿园 80 75 4
特殊教育 11 12 -2
专任教师占教职工的比重（%） 90.31 89.38 0.93
固定资产增长率（%） 9.24 6.47 2.77
学校密度（所/平方公里） 72/1000 76/1000 -5/1000
学校密度（所/万人） 454/100 477/100 -23/100
生均图书册数（册） 7 6 1.00
负债率（%） 11.8 12.64 -0.84
教师学历合格率（%） 76.48 70.8 5.68
义务教育项目竣工率（%） 89.6 —— ——
学校危房改造竣工率（%） 67.3 —— ——
恩施州财政基础教育支出结构比较表
表8
单位名称 基础教育支出（万元） 人员支出占比重（%） 公用支出占比重（%） 对个人和家庭补助支出占比重（%） 其他支出
占比重（%） 生均基础教育支出
（不含学前教育）
2003年 2002年 增减% 2003年 2002年 2003年 2002年 2003年 2002年 2003年 2002年 2003年 2002年 增减%
全 国 23839269 21516244 10.80 61.32 63.33 29.56 28.25 7.19 6.80 1.94 1.61 1336 1352 -1.15
全 省 1130954 1017039 11.20 60.81 58.99 27.66 30.30 7.80 7.70 3.72 3.00 1136 1047 8.46
山区县市 282341 263041 7.34 65.13 65.13 28.22 28.45 4.96 4.84 1.69 1.58 964 906 6.42
平原县市 848613 753998 12.55 59.38 56.85 27.47 30.95 8.75 8.70 4.40 3.50 1208 1108 9.03
恩施州 58353 51934 12.36 63.14 68.82 35.37 29.88 1.30 1.06 0.19 0.23 980 872 12.38
恩施市 10276 8443 21.71 62.58 69.75 35.81 28.18 1.61 0.85 0.00 1.22 1051 863 21.77
利川市 11569 10625 8.88 68.04 71.64 31.78 27.75 0.17 0.61 0.00 0.00 733 738 -0.75
建始县 9274 7775 19.28 59.55 68.15 39.07 30.25 1.26 1.38 0.12 0.22 1354 1019 32.91
巴东县 8281 8188 1.14 56.13 61.68 41.71 37.02 2.17 1.31 0.00 0.00 1164 1054 10.45
宣恩县 4275 3919 9.08 68.07 82.73 31.04 16.53 0.89 0.71 0.00 0.03 866 852 1.68
咸丰县 4369 4001 9.20 64.73 72.93 33.03 27.07 2.24 0.00 0.00 0.00 788 702 12.16
来凤县 5052 4685 7.83 69.04 65.87 29.59 33.34 1.39 0.81 0.00 0.00 871 808 7.78
鹤峰县 4173 3269 27.65 64.03 72.38 34.70 27.47 1.27 0.15 0.00 0.00 1289 947 36.13
州 直 1083 1030 5.15 43.95 26.99 45.34 60.19 1.75 12.72 8.96 0.10 2750 3148 -12.65
恩施州财政基础教育支出绩效评价标准值比较表
表9
类别 指 标 名 称 2003年
实际值 全国
平均值 湖北省
财政基础教育支出占GDP的比重（%） 4.14 —— 2.1
财政基础教育支出占财政支出的比重（%） 23.81 14.3 15.91
财政基础教育支出占教育支出的比重（%） 83.78 62.26 62.51
财政基础教育支出增长率（%） 12.36 10.8 11.2
财政基础教育拨款增长率（%） 8.75 —— 12.59
三年财政基础教育支出平均增长率（%） 18.51 —— 20.52
生均基础教育支出增长率（%） 8.27 —— 8.5
义务教育生均支出指数（%） 17.49 —— ——
其中：初中 21.01 —— ——
小学 9.25 —— ——
人员支出占基础教育支出的比重（%） 63.14 61.32 60.81
公用支出占基础教育支出的比重（%） 35.37 29.56 27.66
财政收入增长率（%） 5.05 —— 14.4
财政支出增长率（%） 9.74 —— 11.22
运行绩效 高中入学率（%） 30.44 43.8 42.8
中学入学率（%） 94.30 92.7 97.96
小学入学率（%） 98.95 98.65 99.67
普通高考上省线率（%） 72.50 —— 72.49
中学辍学率（%） 5.90 2.84 1.42
小学辍学率（%） 1.04 0.34 0.10
师升比（1： ） 24 —— 22
其中：高中 20 —— 19
初中 20 —— 20
小学 24 —— 23
幼儿园 80 —— 34
特殊教育 11 —— 6
专任教师占教职工的比重（%） 90.31 —— 87.14
固定资产增长率（%） 9.24 —— 10.42
学校密度（所/平方公里） 72/1000 —— 115/1000
学校密度（所/万人） 454/100 —— 357/100
生均图书册数（册） 7 —— 12.47
负债率（%） 11.8 —— 28.16
教师学历合格率（%） 76.48 —— 92.44
义务教育项目竣工率（%） 89.6 —— ——
学校危房改造竣工率（%） 67.3 —— ——
注： 1、全国平均值摘自教育部公布的《2003年我国教育事业发展状况》；
2、湖北省平均值根据《湖北省教育统计年报》等资料测算的平均值。
（六）评价分析
1、支出规模。评价显示，2003年恩施州财政基础教育支出增长12.36%，与全国10.8%和全省11.2%的平均值比较，分别高出1.5和1.16个百分点；财政基础教育支出占GDP的比重为4.14%，比上年提高了0.15个百分点，比全省2.1%的平均值高出2.04个百分点；财政基础教育支出占财政支出的比重为23.81%，分别比全国14.3%和全省15.91%的平均值高出9.51和7.9个百分点；财政基础教育拨款比上年增长8.75%，低于全国10.8%的平均水平（见评价列表6、9）。评价分析表明，在评价年度里，恩施州财政基础教育支出总量有了较大幅度增长，有效地促进了恩施州基础教育事业的迅速发展，但相对于财政收入的增幅而言，仍嫌规模不够，从义务教育生均支出指数来分析，国际上经合组织国家初中生均支出指数平均为24%，小学平均为19%，而恩施州初中和小学的生均支出指数只有21%和9.25%，明显偏低。加上基础教育市场旺盛，客观上表明了基础教育需要财政继续扩大投入。
2、支出结构。评价显示，2003年恩施州财政基础教育支出中，人员支出所占比重为63.14%，公用支出所占比重为35.37%，对个人和家庭的补助支出所占比重为1.3%，其他支出所占比重为0.19%；2003年恩施州基础教育师生比为1：24，其中高中和初中师生比均为1：20，小学师生比为1：24；按全州总人口计算学校密度，每100万人有454所学校；按全州国土面积计算，每1000平方公里有72所学校（见评价列表8、9）。评价分析表明，2003年，恩施州基础教育支出中的公用支出所占比重虽然比上年略有上升，但基础教育财政拨款相当大的部分用于支付教职工工资，真正用于添置教学公共用品的资金并不多。再从恩施州的基础教育结构分析，虽然学校密度有所下降，但教育布局较散的问题还没有从根本上有效解决，仍需进行合理调整。加大力度整合教育资源，提高更多社会资源依法参与办学的投资热情，提高基础教育资源的投入效率，优化基础教育的供给显得尤为重要。
3、运行绩效。评价显示，2003年恩施州高中入学率为30.44%，比2002年提高1.81个百分点；初中、小学生巩固率分别达到94.1%和98.96%，中学入学率为94.3%，比上年提高1.01个百分点；小学入学率为98.95%，比上年下降了0.73个百分点；2003年全州小升初比例97.95%，普通高考上省线人数达7245人，上线率为72.5%，达到湖北省的平均水平；中学辍学率为5.9%，比上年下降了2.1个百分点；小学辍学率为1.04%，比上年下降了0.5个百分点；全州基础教育固定资产增长率为9.24%，比上年增长幅度提高了0.93个百分点；负债率为11.8%，比上年下降0.84个百分点；2001-2003年实施危房改造工程项目58个，面积70328平方米，总投资3685万元，已竣工39个项目，危房改造竣工率为67.3%，实施义务教育工程项目134个，已竣工120个，项目竣工率为89.6%；全州高中、初中、小学教师学历合格率分别为68.2%、86.8%、96.5%（见评价列表7、9）。评价分析表明，在国家、省大力支持下，恩施州基础教育绩效良好，“普九”成果进一步得到巩固提高，高中教育健康发展，教学质量稳步上升，学前教育、特殊教育和社会办学有了新的发展，基本形成了以公办学前教育为主体，民办学前教育为补充的学前教育格局。评价分析还表明，恩施州基础教育发展规模不够，全州人均受教育的年限低于全国、全省平均水平，每万人高中在校学生仅为87.1人，在全省的比较中处于最低水平，高中毛入学率低于全省高中阶段毛入学率的平均水平近20个百分点；由于地方财力困难，中小学校舍紧张，大班和超级大班严重，实验设备落后，信息技术教育差距很大；教师队伍数量不足，高学历比例偏低，整体素质有待进一步提高。
（七）结论
评价结果表明，恩施州把优先发展教育摆在重要的战略地位，大力实施“科教兴州”战略，全面落实“以县为主”的农村义务教育管理体制，加大基础教育投入力度和转移支付落实力度，建立长效投入机制，财政基础教育投入总量逐年增长，支出结构有所改善，有效地促进了恩施州基础教育事业的稳定发展，特别是实行国库集中支付、部门预算改革和“收支两条线”管理，各级财政部门根据核定给学校的预算，按时足额核拨学校经费，保证教学和其他办学活动的正常开展，确保基础教育支出的刚性，提高了支出的透明度，增强了人们对政府有效增加基础教育投入的信心。全州办学规模不断扩大，办学条件逐步改善，教师队伍综合素质和教育管理水平不断提升，教育教学质量稳步提高，基础教育事业呈现迅速发展的势头。
评价结果显示：恩施州财政基础教育投入规模仍然不能够满足全州社会经济和基础教育发展的需要，突出表现在基础教育发展规模不够，全州人均受教育年限仅7.4年，低于全国8年、全省8.2年的平均水平，初中在校学生占总人口的比重低于全省平均水平，每万人口高中在校学生比例全省最低；教学设备落后，信息化水平相当低；中小学校危房改造任务艰巨，全州中小学危房率高达11.38%，按义务教育工程1：1资金配套要求，地方财政无力负担；教师队伍数量不足，整体素质有待进一步提高；由于经济基础薄弱，教育投入历史欠账多，负债沉重，仅“普九”债务尚有1亿元；地方财力有限，基础教育财政拨款主要保障教师工资，用于添置教学公共用品的资金不足，教育资源浪费的现象仍然存在，财政教育支出结构需要进一步调整。
评价结果认为，基础教育投入的问题归根到底是体制的问题。只有体制的理顺才能保证基础教育投入的稳定和健康发展。基础教育在经历新的体制改革的时候，更加需要财政和投入机制的支持，目前“以县为主”体制的实现还远未达到理想状态。因此，确立基础教育经费投入机制，出路只能是对各级政府之间的责任关系进行调整，建立各级政府合理的分担机制。首先应加大中央财政对基础教育的投入责任，更多地通过一般性转移支付，确保省级财政支持发展基础教育等各项社会事业的基本财政能力；其次应强调省级财政对基础教育的投入责任；第三，县级财政应继续承担一定比例的投入责任，构建多主体、多渠道、财政主导、全员参与的基础教育投入体制，对完善“以县为主”体制更具有积极意义。
案例二 恩施州实验小学财政支出绩效评价
（一）评价目的和内容
为分析全州实验小学财政资金使用绩效，确定全州7所实验小学作为评价对象，对其2003年度财政资金使用绩效进行评价。重点考察分析全州实验小学的办学实力、运行绩效、发展能力等三方面。为满足评价目的需要，共选取37项计量指标，其中学校综合实力14项、运行绩效13项、发展能力10项。通过各项指标实际值与行业标准、历史标准和计划标准的比较，进行排序分析，形成综合评价结论。
（二）评价依据和方法
评价依据和方法与“案例一”同，（略）。
（三）评价结果
恩施州实验小学财政基础教育支出评价结果表
表10
学校名称 综合绩效 办学实力 支出运行绩效 发展能力
得分 排名 得分 排名 得分 排名 得分 排名
鹤峰县实验小学 72.34 1 16.71 6 33.74 3 21.89 1
来凤县实验小学 70.32 2 19.11 3 36.23 1 14.97 3
恩施市实验小学 68.71 3 20.36 1 32.50 5 15.85 2
利川市实验小学 67.84 4 18.28 4 36.20 2 13.37 6
宣恩县实验小学 61.33 5 13.69 7 33.30 4 14.33 4
建始县实验小学 61.17 6 19.20 2 29.44 7 11.53 7
咸丰县实验小学 61.06 7 16.84 5 30.75 6 13.47 5
评价结果显示，2003年综合绩效排名依次为鹤峰县实验小学、来凤县实验小学、恩施市实验小学、利川市实验小学、宣恩县实验小学、建始县实验小学和咸丰县实验小学。办学实力最强的是恩施市实验小学，其后依次为建始县实验小学、来凤县实验小学、利川市实验小学、咸丰县实验小学、鹤峰县实验小学和宣恩县实验小学。运行绩效最好的是来凤县实验小学，其后依次为利川市实验小学、鹤峰县实验小学、宣恩县实验小学、恩施市实验小学、咸丰县实验小学和建始县实验小学。发展能力最好的是鹤峰县实验小学，其后依次为恩施市实验小学、来凤县实验小学、宣恩县实验小学、咸丰县实验小学、利川市实验小学和建始县实验小学。
（四）评价分析
1、办学实力。从反映学校总体规模的指标分析，7所实验小学学校总收入平均值为244.04万元，与湖北省同类实验小学比较，介于平均水平(352.53万元)与较低水平(222.5万元)之间，学校总收入最大的是恩施市实验小学，收入总额365.19万元，达到全省平均水平，其他6所小学全部处于较低和较差水平；学校总支出平均值为242.06万元，与湖北省同类实验小学比较，介于平均水平(349.9万元)与较低水平(223.97万元)之间，学校总支出最大的是恩施市实验小学，支出总额352.74万元，达到全省平均水平，其他6所小学全部处于较低和较差水平；学校总资产平均值为772.69万元，与湖北省同类实验小学比较，略高于平均水平750.38万元，学校资产总额达到全省平均水平的有4所，占学校总数的57.1%，处于较低和较差水平的有3所，占学校总数的42.9%。分析表明恩施州实验小学收支规模较低，资产总量偏小。
从反映结构的指标分析，财政拨款占总收入的比重平均值为75.46%，与湖北省同类实验小学比较，介于良好水平（72.46%）与优秀水平（81.67%）之间，所占比重达到良好水平的有3所，占学校总数的42.9%，其他4所全部达到平均水平（54.32%）；事业收入占总收入的比重平均值为20.99%，与湖北省同类实验小学比较，介于良好水平（20.39%）与平均水平(36.29%)之间，所占比重达到良好水平的有3所，占学校总数的42.9%，其他4所全部达到平均水平；公用支出占学校总收入的比重平均值为20.26%，与湖北省同类实验小学比较，低于平均水平（27.04%），所占比重达到平均水平的有1所，占学校总数的14.28%，其他6所全部处于较低和较差水平；人员支出占学校总收入的比重平均值为58.25%，与湖北省同类实验小学比较，介于平均水平（57.61%）与较低水平(69.61%)之间，所占比重达到平均水平的有3所，占学校总数的42.9%，其他4所全部处于较低较差水平；生均支出指数平均值为28.27%，与湖北省同类实验小学比较，比平均水平16%高出12.27个百分点，达到优秀水平（24%），生均支出指数达到优秀水平的有5所，占学校总数的71.4%，其他2所介于良好水平（20%）与优秀水平之间。分析表明，恩施州财政基础教育支出和财政投入力度虽然较大，但重点只能是保障学校基本支出的需要，县级财政困难，财力不足，对学校公用支出几乎为零。
从反映生均规模的指标分析，生均校园占地面积平均值为22.79平方米，与湖北省同类实验小学比较，介于平均水平（25.57平方米）与较低水平(17.97平方米)之间，生均校园占地面积达到全省平均水平的有4所，占学校总数的57.14%，其他3所处于较低水平；生均校舍面积平均值为6.11平方米，与湖北省同类实验小学比较，介于平均水平（5.93平方米）与良好水平(8.1平方米)之间，生均校园占地面积达到平均水平的有2所，占学校总数的28.57%，其他5所处于较低水平；生均图书册数平均值为10.29册、生均电子图书片数平均值为0.06片，与湖北省同类实验小学比较，低于平均水平（12.06册、0.08片）。分析表明恩施州基础教育办学条件与湖北省同类实验小学比较差距明显，办学规模、办学条件仍然处于较低水平（见表11）。
恩施州实验小学绩效评价综合实力指标比较表
2、运行绩效。从义务教育执行效果分析，学生入学率、毕业率、辍学率、毕业生升学率、义务教育项目竣工率等指标与湖北省同类实验小学比较，达到优秀水平，说明恩施州实验小学认真执行了《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国义务教育法实施细则》等规定，保障了学龄儿童接受教育的权利。
从财力资源使用效果分析，生均教育支出平均值为1044.38元，与湖北省同类实验小学比较，介于平均水平（1361元），与良好水平（981元）之间，生均教育支出达到良好水平的有3所，占学校总数的42.9%，其他4所全部介于平均水平和良好水平之间；万元财政投入培养学生数平均值为13人，与湖北省同类实验小学比较，处于平均水平（13人），万元财政投入培养学生数达到平均水平的有2所，占学校总数的28.57%，其他5所全部介于较差水平（9人）与平均水平之间；固定资产利用率均为100%，与湖北省同类实验小学比较，达到优秀水平；危房率平均值为2.12%，与湖北省同类实验小学比较，介于良好（2.36%）与优秀水平（0%）之间，危房率达到优秀水平的有5所，占学校总数的71.43%，其他2所全部处于较低较差水平；学校危房改造项目竣工率平均值为71.43%，与湖北省同类实验小学比较，介于平均水平(70%)与良好水平（90%）之间，其中达到优秀水平的有5所，占学校总数的71.43%，其他2所全部处于全省较低较差水平。分析表明恩施州基础教育资产利用充分，生均成本较低，但是万元财政投入培养学生数量不高，仅接近平均水平。
从人力资源使用效果指标分析，师生比平均值为1：23，与湖北省同类实验小学比较，介于平均水平（1：22.58）与良好水平（1:26.29）之间，师生比达到平均水平的有6所，占学校总数的85.71%，1所介于平均水平和较低水平(1:19.79)之间，占学校总数的14.29%，专任教师比例平均值为92.56%，与湖北省同类实验小学比较，处于平均水平（92.58%），专任教师比例达到全省优良水平的有5所，占学校总数的71.43%，其他2所全部处于较低较差水平；在校学生人数平均值为2319人，与湖北省同类实验小学比较，介于平均水平(2571人)与较低水平(1730人)之间,其中高于平均水平的有3所，占学校总数的42.86%，其他4所全部介于较低水平与平均水平之间。 分析表明恩施州实验小学人力资源使用效果较好（见表12）。
恩施州实验小学财政支出运行绩效指标比较表
3、发展能力。学校总收入增长率平均值为4.96%，与湖北省同类实验小学比较，介于平均水平（14.41%）与较低水平（-11.48%）之间，高于平均水平的有1所，其他6所学校全部处于较低和较差水平；学校总支出增长率平均值为4.34%，与湖北省同类实验小学比较，介于平均水平（14.58%）与较低水平（-11.38%）之间，高于平均水平的有1所，其他6所学校全部处于较低和较差水平；学校财政拨款增长率平均值为6.28%，与湖北省同类实验小学比较，介于平均水平（5.8%）与良好水平（37.68%）之间，高于平均水平的有3所，占学校总数的42.86%，其他4所学校全部处于较低和较差水平；学校固定资产增长率平均值为16.92%，与湖北省同类实验小学比较，介于良好（15.15%）与优秀水平（20.82%）之间，达到优秀水平的有3所，占学校总数的42.86%，其他4所全部处于较低较差水平；生均经费增长率平均值为-3.37%，与湖北省同类实验小学比较，介于平均水平(1.42%)与较低水平（-5.62%）之间，其中达到平均水平的有2所，占学校总数的28.57%，其他5所全部处于较低较差水平；学校经费自给率平均为22.88%，与湖北省同类实验小学比较，介于平均水平(32.5%)与较低水平（23.75%）之间，7所学校全部处于较低较差水平；公用支出增长率平均值为-13%，与湖北省同类实验小学比较，处于较差水平(-10.6%)，其中达到全省良好水平的有2所，占学校总数的28.57%，其他5所全部处于全省较差水平；人员支出增长率平均为4.63%，与湖北省同类实验小学比较，介于较低水平(8.21%)与较差水平（-5.99%）之间，其中达到平均水平的有1所，占学校总数的14.28%，其他6所全部处于较低较差水平；学校资产负债率平均值为18.54%，与湖北省同类实验小学比较，介于平均水平(14.42%)与较低水平（35.89%）之间，其中达到平均水平的有1所，占学校总数的14.28%，其他6所全部处于较低较差水平；专任教师合格率平均值为97.14%，与湖北省同类实验小学比较，介于平均水平(97.21%)与较低水平（93.61%）之间，其中达到平均水平的有3所，占学校总数的42.86%，其他4所全部处于较低较差水平。
分析表明，恩施州实验小学总体发展不够，收支水平与湖北省同类小学比较差距在拉大，公用支出、生均经费呈下降趋势，部分学校收支水平整体下降，发展前景不容乐观（见表13）。
恩施州实验小学财政支出绩效评价发展能力指标表
（五）结论
评价结果表明，恩施州实验小学办学规模偏小，办学实力在与湖北省同类实验小学的比较中差距明显，且有扩大的趋势，虽然地方财政投入逐年增长，生均支出指数较高，人力、物力、财力资源也得到有效充分利用，但受经济落后的制约，地方财力困难，只能满足学校基本支出的需要，财政基础教育支出的效益仅仅是一种低水平的效益，教育资源的配置没有得到真正优化。保障民族贫困地区儿童接受教育的权利，依靠县级财政调整支出结构来加大教育投入，总体上看余地不大，要使义务教育走出困境，需要国家和省加大对民族贫困地区基础教育的投入，通过调整政府间责任关系，建立相对集中型义务教育投入机制。
案例三 恩施市舞阳中学财政支出绩效评价
（一）恩施市舞阳中学基本情况
恩施市舞阳中学隶属恩施市教育局，是恩施自治州目前最大的单设初级中学。校园占地面积4869.57平方米，建筑面积为10330.8平方米；现有31个教学班，在校学生2054人，在岗教师141人，其中具有高级职称的教师102人；学校设施较齐全，教学手段先进，电教大楼内设多媒体阶梯教室，两栋教学大楼设计合理，采光好，各类实验室齐备，图书室藏书近2万册，拥有TCL品牌微机50台。2003年学校资产总额473万元，总收入293万元，其中财政拨款205万元，事业收入88万元，支出总额为292万元，其中人员支出205万元，公用支出87万元。1984年学校被省教委、体委命名为“湖北省田径传统项目学校”；1989年、1990年先后评为“全国体育达标先进单位”和“全国体育传统项目先进单位”；1990年被省教委评为“电教先进单位”；1993年被评为“湖北省教学改革先进学校”和“湖北省贯彻‘两个条例’先进单位”；1997年被省教研室评为“STS”专题研究先进单位；1998年被省教委命名为“教育科研实验基地学校”；被州教科所命名为“德育基地”学校；1999年被省教委命名为“教育科研示范学校”；2002年被评为省“教改名校”；2004年3月被评为省“综合实力50强学校”。
（二）评价目的和内容
对恩施市舞阳中学财政支出绩效评价属于单位绩效评价范畴，评价年度为2003年。本次评价重点分析考察舞阳中学在与全省同类初级中学的比较中，其综合实力状况、财政支出效益状况和学校发展潜力状况，分析、反映国家和地方财政对学校投入的保障程度，为编制学校2004年度部门预算提供依据，为地方党委、政府支持学校发展提供决策参考。根据评价目的，共选取43项评价指标，其中计量指标37项，非计量指标（评议）6项。
（三）评价依据与评价方法
评价依据和评价方法与“案例一”同，（略）。
（四）评价分析
1、综合实力。评价显示，恩施市舞阳中学在与湖北省同类普通中学的比较中，2003年总收入、总支出、总资产、校办产业收益率、公用支出占总收入的比重、生均图书册均处于中等平均水平；财政拨款比上年增长3.5%，财政拨款占学校总收入的比重为69.97%，生均支出指数为38.69%，均处于良好水平，评价表明，财政对舞阳中学的投入逐年增长，有效地促进了学校教育事业的稳定发展；2003年，学校公用支出占总支出的比重为29.8%，人员支出占总支出的比重为70.2%，处于平均水平，客观反映了恩施市财政教育支出重点是保障学校的基本支出，2003年学校公用支出比上年度同期增长2.4%，分析表明恩施市财政在极为困难的条件下，仍然尽最大可能增加对学校添置公共用品的资金投入；评价结果还显示，学校生均校园面积只有3.2平方米，与全省同类初级中学行业较差值13.89平方米比较，低10.69平方米；生均校舍面积5.58平方米，处于全省同类初级中学较差水平，这一结果表明，舞阳中学校园面积严重不足，不仅带来安全隐患问题，而且制约了学校的发展，应引起有关方面高度关注。建议州人民政府采纳政协委员和人大代表提出的“将州体校并入恩施职院”的提案。原州体校所辖的2.59万㎡土地及附属设施划归恩施市政府管理，作为舞阳中学学校用地，为其发展提供更大的空间。
恩施市舞阳中学财政支出绩效评价综合实力比较分析表
表14
评 价 指 标 实际值 湖北省财政基础教育支出绩效评价标准值(初中)
行业 优秀值 行业 良好值 行业 平均值 行业 较低值 行业 较差值
学校总收入(万元) 293.00 567.28 425.46 283.64 212.73 141.82
学校总支出(万元) 292.00 566.42 424.82 283.21 212.41 141.61
学校总资产(万元) 580.00 1043.96 782.97 521.98 391.49 260.99
财政拨款占总收入的比重（%） 69.97 70.32 64.46 58.60 43.95 29.30
事业收入占总收入的比重（%） 30.03 32.63 47.76 62.89 72.03 80.99
校办产业收益率（%） 10.00 20.00 15.00 10.00 0.00 -10.00
公用支出占学校总支出的比重（%） 29.79 44.48 37.06 29.65 24.71 19.77
人员支出占学校总支出的比重（%） 70.20 36.51 45.63 54.76 68.45 82.14
生均支出指数（%） 38.69 23.22 19.35 15.48 12.90 10.32
生均校园占地面积（平方米） 3.20 28.80 24.00 20.00 16.67 13.89
生均校舍面积（平方米） 5.58 10.26 9.06 7.86 6.66 5.46
生均专用设备(元) 581.62 740.25 493.50 329.00 219.33 146.22
生均图书册数(册) 11.63 16.00 14.00 12.00 10.00 8.00
注:标准值是以湖北省2003年行政事业单位会计决算报表数据为依据,选择全省87所普通初中决算报表资料为样本,结合湖北省教育厅、恩施州教育局统计资料进行客观分析和判断，运用数理统计方法测算制定。供恩施州教育事业财政支出绩效评价试点工作之用（下同）。
2、运行绩效。评价显示，2003年舞阳中学入学率为100%，毕业率为100%，毕业学生升学率为100%，固定资产利用率为100%，这些指标的实际值在与全省同类初级中学的比较中，均处于优秀水平；学校年末在校学生人数为2046人，专任教师占教职工的比重为92.37%，这两个指标在与全省同类初级中学的比较中处于良好水平；2003年舞阳中学生均教育支出为1427.17元，每万元财政投入培养学生为9.98人，师生比为1：17，在与全省同类初级中学的比较中处于平均水平；评价分析表明，2003年恩施市舞阳中学全面贯彻落实《九年义务教育法》，坚持依法治校，全面推行素质教育，严格按部颁计划开齐开足各门课程，在全面推进基教课改的同时，采取一系列配套措施，把师德师风建设和学校思想政治工作放在首位，在教育教学各方面都取得了较好业绩，教育教学质量进一步提高，已成为恩施州初级中学教育对外展示的窗口学校。评价分析还显示，舞阳中学2003年度辍学率为2%，与全省同类初级中学的比较中处于较低水平，评价专班了解到，按地域分舞阳中学的“普九”对象多，且流动性大，既有城市户口学生，又有农村两个行政村的学生，为确保适龄儿童全部入学，学校会同街道办事处和村委会，调查摸底，上门动员，制定了“凡是在城市享受低保和农村特困户由民政部门和村委会出具证明，学校免收杂费，只收书本费，对家庭特别困难的，免除全部费用”的规定。2003年，学校共减免杂费人数达27人次。随着国有企业改革改制，事业单位改革转型，城市低保户人数仍将存在，要减少辍学适龄儿童比率，提高在校学生巩固率，需要国家和地方财政加大对基础教育的投入，需要各级各部门的支持和帮助，需要全社会的共同努力。分析表明，学校在加强社会服务能力，增加社会对教育的投入方面仍可做出新的贡献。
恩施市舞阳中学财政支出绩效评价运行绩效比较分析表
表生均教育支出(元) 1427.17 774.50 1161.75 1549.00 2323.50 3098.00
3、发展能力。评价显示，2003年，舞阳中学总支出增长率为1.04%，财政拨款增长率为3.54%，公用支出增长率为2.35%，人员支出增长率为13.89%，这些指标实际值在与全省同类普通初级中学比较中，均处于平均水平；学校总收入增长率为-24.87%，固定资产增长率为5.82%，生均经费增长率为- 4.2%，学校经费自给率为30.14%，这些指标实际值在与全省同类普通初级中学比较中，均处于较低水平。评价表明，在评价年度里，舞阳中学发展能力方面部分指标值偏低，特别是学校在“普九”建设期间，滚动借资，目前总负债高达131万元，资产负债率为22.59%，现实和潜在的支付能力明显下降，财务风险增大，应引起学校和市人民政府高度重视。评价组认为，舞阳中学仍有较强的发展潜力。一是生源70%来自州直机关单位，具有区位优势和社区资源优势；二是学校现有专任教师学历合格率为92.5%，在全省同类初级中学比较中，处于良好水平，先后9人次获国家级优秀校长、班主任、指导教师荣誉，有100余人次获省级优秀校长、模范教师、优秀指导教师荣誉，师资力量雄厚，具有师资优势；三是作为湖北省教育科学研究实验学校、湖北省科研学校示范学校，舞阳中学坚持以德治校，狠抓教研教改工作，近年来，学校教师获国家、省、州、市级教育科研成果共1000余项，中考成绩连续4年居全市首位，上线率居全市第一，具有教学质量优势和教育科研优势。建议学校在今后几年里应加强财务风险的分析和防范措施，加大力度争取国家和地方对学校的支持，及时清偿债务，促进学校各项事业健康发展。
恩施市舞阳中学财政支出绩效评价发展能力比较分析表
表 （五）评价结果和评价结论
经评价，恩施市舞阳中学综合绩效评价得分74.41分，评价结果为GPE[B]—良。其中定量评价（基础）得分70.63分，定性评价（评议）得分89.5分。
对恩施市舞阳中学的评价结果表明，该中学评价年度的办学实力居湖北省同类普通初级中学的良好水平，财政支出绩效介于湖北省同类普通中学的优秀水平和良好水平之间，根据对前面各项指标综合评价情况的分析判断，恩施市舞阳中学未来3年的发展潜力很大，优势明显，前景看好。
恩施市舞阳中学财政支出绩效评价得分表
表 结束语
总之，本文在研究传统研究方法的基础上，着重采用占用主体分类法和支出功能分类的方法，并将之运用于财政基础教育支出评价指标体系之中，通过三个案例，从综合绩效评价和单位绩效评价两个层面进行实例分析，进一步验证了财政基础教育支出绩效评价指标体系的合理性和有效性。为开展财政基础教育支出绩效评价工作提供了相关的决策支持和政策参考。当然，我国财政基础教育支出绩效评价工作尚处于起步阶段，不仅需要进行政策层面的规范和安排，更重要的是要在实践中加以探索和完善。
来源：财科所研究报告
